重要言论
民办教育修法的逻辑
发布时间: 2016-7-4 15:36:05   点击率:359

盖:这次修法的动因主要是什么?

吴:关于这次修法的动因,我们主流的说法有这样几个出发点:首先当然是有利于促进民办教育的发展,这是最基本的理由。但是如果仔细分析的话,按照目前的分类管理方案,是否比现在的分类管理方案更有利于民办教育的发展,其实分析的结果是并不见得能够给出非常肯定的结论。所以如果进一步分析的话,目前这种分类管理有一个重要的说法,通过这样一个营利和非营利性的分类,可以有更多的财政性资金来支持非营利性民办学校,也可以吸引更多民间资金来进入营利性民办学校。其实如果仔细分析,这两个理由都不成立。唯一能够成立的理由是,通过这样分类管理的方案,我们民办学校营利与非营利的标准就与国家在其他领域的标准取得了一致,也就是所谓的“国际惯例”,这是本次修法可以积极推进的唯一可以站得住脚的理由。

盖:在全国人大修法以前,有哪些区域做了分类管理的探索,这些区域民办机构发展有什么特点?

吴:在全国人大修法以前,目前得到全国授权的试点只有浙江省的温州市。原来的整个部署是:浙江省、上海市、深圳市还有吉林华侨外国语学院,三地一校来做为分类管理的试点单位。吉林华侨外国语学院是试点非营利性民办学校。但是,上海在分类管理方面并没有对学历教育做出部署,基本上没有动;深圳无论对于学历和非学历也没有特别的试点安排。所以在全国实际进行的试点只有浙江省温州市。

浙江省温州市试点五年来效果还是相当显著,吸引了大量民间资金来投资民办教育。但是温州试点的特点与目前人大提交的第二次审议方案有一个重要的区别,这个区别也正是有关方面对于民办教育促进法修法分类管理,是否会产生一些政治风险的疑虑所在。

温州试点当中,如选择了非营利性民办学校,运行期间照样可以获得奖励,奖励的额度是按照一年期贷款利率的两倍,也就是12%13%左右。如果学校关门不办了,原来投进去的累积投资全部可以拿回,如果清算以后还有结余政府还可以奖励。但是这样的条件在全国人大方案当中全部都取消了。

盖:我们俗称为财政部方案(也就是通常所说的“国际惯例”)是一个什么特点呢?

吴:叫做“活着不分钱”,也就是学校运行期间,资源提供者、举办者或者出资人在利润当中是不能分配的。学校如果关门,是不能要求资产的,叫做“死了不分财”。这样的基本特征在温州恰恰都已经规避了。所以全国如果做起来,究竟会发生什么样的结果,目前应该说存在很大的不确定性。

盖:人大修法后,对民办教育领域的投资会产生哪些影响?

吴:人大修法以后,无论修法方案通过与否,或者说选择什么样的分类管理方案,以下几个事实肯定会出现:一是营利性的民办学校出现是不可阻挡的,一定会有营利性民办学校出现。营利性民办学校出现,对于资本市场能够获得更加充足的上市资源,或者说市场空间相对来说会更大、更活跃。二是,随着修法完成后,举办者或民间资金会主要集中在营利性民办学校,因为相对来说其是按照企业来进行管理,财产权利与企业一样都是得到保障的。但是很多人会有认识上的误区,如果修法完成,我们都要去投或者都要办营利性的民办学校,但是根据我的观察,除非在修法相关规定当中对营利性民办学校提供足够充分的税收优惠和其他的政策优惠,否则我建议,即使想上市,想获得经济利益,仍然应该以选择非营利性民办学校做为优选方案。大家如果对此有疑问可以进一步提出来讨论。

盖:非营利性的性质是否与上市企业营利性之间存在矛盾?

吴:关于选择非营利性民办学校是否可以因此获得经济利益,或者说我们选择了举办非营利性的民办学校是否也能够通过资本市场来获得经济利益?这是一个有争议的问题,但是就法律本身来说,你即使选择了非营利性民办学校,你仍然可以在学校之上通过设立相关公司,同样可以进入资本市场,这没有什么障碍。

盖:人大立法中,对营利性的民办教育机构会有哪些禁止性的规定以防止这些机构唯利是图,比如针对高等教育这些只能由社会测评学生真实能力的阶段?

吴:目前在人大立法当中,对于营利性的民办教育机构并没有具体的管理监督意见,但是教育部制定了相关的文件。这次在中央深改组第二十三次会议,也就是418号的会议上已经通过了,具体内容我们目前不得而知。

盖:营利性教育许可范围从学前、义务教育、民办高校都覆盖,还是只会选择其中几个领域先试点?

吴:目前有两种意见。一种认为营利性教育机构要限制,比如说义务教育不能搞,高等教育不能搞,只能在高中等进行。这种意见在教育行政部门有一定的市场,但并不是全国人大的即成看法。

按照教育法的修法结果,只是限定了以捐赠资产和财政性资金举办和参与举办的教育机构不得设立为营利性组织,除此以外应该是没有做其他的限制。既然如此,如果我们在接下来的修法过程当中限定了口径,严格来说是违法的。当然最后全国人大来怎么确定开放的口径,我们只能拭目以待。

盖:预计法律何时最终修订完成?

吴:预计民促法的修改应该在6月份完成修定。但是还有一些具体的相关规范,比如税收优惠需要国税总局出台具体政策规,财政资助也会需要后继推出,这些在民促法里是不可能做具体规定的。

民促法里目前有两个问题仍然处于有争议的状态:第一,是对于现行的民办学校,在他们选择营利与非营利性的时候,对原有的资产做怎样的处理?目前这个问题并没有结论,但确是民促法修定当中及修定后最值得关注的问题。

第二,我们从现在民办学校分类管理体系向新的分类管理体系的过渡方案应该如何制定?也是一个还没有具体结论的问题。

盖:国外民办教育政策法规大概有哪些类型?参考国际经验,中国民办教育政策改革沿着分类管理的方向走,未来510年会是什么局面?

吴:从目前我们所了解的世界各国对于营利性和非营利性私立教育的管理,基本在义务教育阶段营利性的私立教育机构是很少的,主要集中在非学历教育和高等教育。其中,美国在高等教育当中营利性大学有相当的数量,并且在资本市场的表现是超过平均水平的。

国外对于营利性的学校管制相对来说是不严的,与我们现在的认识是相反的。我们深改组这次专门制定一个管制营利性民办学校的实施办法。营利性的机构应该主要由市场来管理,市场喜欢就能生存,市场不喜欢就自动消亡了。

从国外其他国家实践来看,对于非营利性机构管制通常是很严的,有很严的标准来通过资格审查。比如:是否以营利为目的?是否不进行利益分配?是否不要求财产权利?这些都是国外非营利组织的普遍规范,这也是我们这次(第二次审议稿)当中的方案。也就是我们所说的“活着不分钱,死了不分财”。从目前来看,这样的分类管理方案究竟是否适合中国国性大家都无法做出准确判断,需要时间来检验。如果我们按照温州的做法,可以肯定的说,民办教育的发展还会相对平稳的发展,但是如果按照全国人大的方案,究竟会出现什么样的结果目前存在很大的不确定性。

 

本文是《经济观察报》记者盖虹达于20165月中旬对吴华教授的专访。文中的“盖”指盖虹达,“吴”指吴华。吴华系浙江大学民办教育研究中心主任、教授、博导。中国教育学会教育政策与法律研究分会常务理事,中国民办教育协会常务理事。参与国家民办教育立法,指导地方民办教育改革。——编者按

                            

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