调研报告
民办教育发展的困境与突围
——基于对台州市椒江区的调研
发布时间: 2016-7-5 15:37:40   点击率:358

笔者有幸参加了由椒江区政协组织的对全区民办教育发展情况调研。参加了由部分民办学校(含幼儿园、民工子弟学校)举办者、管理者参加的座谈会,听取了他们的意见、建议。同时,还参加了专门组织的赴诸暨考察之行,对该市近年来出台的民办教育新政进行了解。现就当前椒江区民办教育的现状进行总结分析,并以此为基础,对下阶段政府如何进一步发挥社会力量,促进民办教育持续健康发展提出若干对策建议。

一、椒江区民办教育的现状和发展特点

(一)椒江区民办教育事业概况

截止201411月,椒江区各级各类民办学校(不含培训机构)共有109所,占全区学校总数的69.9%;在校学生共有32006人,占全区在校学生总数的34.8%;专任教师共有1639人,占全区专任教师总数的30%。可见,民办教育已成为椒江区教育事业的重要组成部分。

从学校类别看,民办幼儿园的总量最大,共有91所,占全区幼儿园总数的85.8%;民办小学、普通高中和中职分别有10所、5所、1所,占同类学校总数的41.7%62.5%25%,均超过或接近全省平均水平;民办初中量最少,共有2所,仅占8.33%,与台州市20.3%和全省12.6%的平均数相比,存在一定的差距。可见,椒江区民办教育从学前教育到义务教育、高中段教育的体系已基本形成,但各类民办教育的发展并不均衡。

(二)椒江区民办教育发展的特点

椒江区民办教育曾经走在台州市的前列,在浙江省乃至全国都有一定的知名度和影响力。具体地说,有以下三方面的表现:

一是民间办学的起步早。1983年由中国民主建国会椒江市委员会与椒江市工商联联合举办的椒江工商会计夜校(后改名为“台州建联职业学校”),是台州市乃至浙江省最早兴办的一所民办中等职业学校。

二是创办的形式多样化,既有社会团体兴办、企业兴办,也有自然人投资、或采取混合所有制形式等,为民办教育的创建积累了丰富的经验,并提供了有效的借鉴模式。尤其是在“书生中学”和“书生教育实业有限公司”实践基础上发展起来的“教育股份制”,对全国民办教育的制度创新和现代学校制度建设,都产生了重大而广泛的影响。

三是政府支持民办教育发展的氛围好,力度大,较早地出台了一系列富于改革创新意义的民办教育政策,有效地吸引了社会资本进入教育领域,极大地推动了当地教育事业的发展,同时对全市乃至全省民办教育的发展起到了积极的引领作用。

但是,从椒江区民办教育发展总的进程来看,呈现了“哑铃状”的趋势。上个世纪九十年代后期开始的头十年,是椒江区民办教育大力兴办的时期,以台州市书生中学的创立为标志,在椒江区涌现了一批日后成为教育主力的民办学校。此后一直到本世纪第二个十年开始初,椒江区的民办教育处于不断夯实基础、提高质量的阶段,在总量上并没有发生太大的变化,但各级各类民办学校的办学声誉逐步得到加强。而从2013年开始,椒江区民办教育又步入了一个新的发展阶段,以一批流动人口随迁子女学校(俗称民工子弟学校)的举办和大量民办幼儿园的申办为标志,出现了民办教育发展新的热点。2013年,椒江区新批6所流动人口随迁子女学校,使民办小学达到10所,与2012年前相比,民办小学的总量翻了2.5倍。2014年,椒江区又新批民办幼儿园91所,与2013年相比,增加了43所;至20153月,椒江区民办幼儿园的总量达到123所,使全区民办幼儿园的占比从85.8%提高到89.1%,达到历史新高。

二、就椒江区来看,当前民办教育发展存在的问题和困难

(一)民办教育的发展不平衡

1、民办幼儿园占比大于其它各类教育。椒江区民办学校109所,而民办幼儿园就有91所,占民办学校总数的83.49%,占全区同类学校总数的85.8%;在校生人数15492人,占全区同类学生人数的83.5%;专任教师人数954人,占全区同类教师人数82.8%

2、民办义务教育阶段中民工子弟学校占比大。民办义务教育阶段学校(含小学、初中)共有12所,其中民工子弟学校就有10所,占民办义务教育阶段学校的83.33%

3、民办学校固定资产投入不一。目前,椒江区民办中小学(不含幼儿园)的固定总资产近1亿元,各校平均固定资产550多万元,其中像书生小学、书生中学、育英学校、振华高级中学的固定资产分别都在1000万元以上,而其他办学投入均较低。全区民办中小学的占地总面积为15.7万平方米,生均12.1平方米;校舍建筑总面积11.8万平方米,生均8.7平方米;仪器设备2253万元,生均约1500元;图书21.1万册,生均18.4册。这说明,椒江区民办中小学的办学条件还不是十分理想,尤其是民工子弟学校的办学条件还相当简陋。

(二)民办学校的教师队伍不稳定

从师资力量看,师资来源主要有三类:退休教师、大中专毕业生和公办学校兼职教师,素质参差不齐,教师的后顾之忧比较多。

一忧:民办学校法人属性的界定不明确。目前,民办学校一直被归属为“民办非企业”。2002年《民办教育促进法》规定,民办学校属公益性事业,与公办学校具有同等的法律地位,但是现实中,民办学校依然被作为“民办非企业”法人对待,不能享受公办学校享有的税收、土地划拨、财政补贴等各种优惠,反被作为企业征收营业税、企业所得税。

二忧:民办学校教师的待遇低。由于教育法人属性的模糊不清,带来的后果是民办学校教师的保障很难到位。如参加企业养老保险,一位参保缴费满20年的教师,退休后养老金能拿到退休前工资的36%,而参加事业单位保险,则能拿到70%以上。因此,民办学校教师特别是部分优秀教师、骨干教师的年流动率比较高,民办学校也被调侃为公立学校的“人才培养基地”。

(三)民办教育未纳入当地经济和社会发展规划

椒江区民办教育在总体上还缺乏一个统一的规划,尤其是在审批的过程中,对民办学校的布点、办学层次和规模等缺少全盘考虑,对民办学校办学条件的把关不是十分严格;而且,在民办学校办学的过程中,对出现的问题缺乏依法检查、监督和及时处置的行政机制,对民办学校的日常教育教学工作,也缺乏必要的督导、评估与奖励的办法。

(四)民办学校存在着内部管理不够完善的问题

主要表现在:有的学校投资者、办学者、管理者之间的关系脱节,彼此的权限、职责不是十分明确,加上学校制度缺失,因而往往出现相互扯皮与管理不到位的现象;有的学校尚未建立现代学校制度,董事会、监事会和教代会等组织不健全,在根本上形同虚设,难以发挥有效的监督作用;有的学校并没有严格按照《民办教育促进法》及其实施条例的要求建立明确的合理回报制度,也没有按照规定要求依法提取相应的风投基金,客观上存在财务制度混乱的现象。

另外,由于现行学校会计制度的多样化,既有民办非企业的、企业的,也有事业单位的、股份制的,因而,各校的财会制度也难以统一,根据现行的核算办法,要从会计报表上反映学校财务的真实运营情况显得非常困难。

(五)民办教育的质量有待于进一步提升

许多民办学校缺乏办学特色,往往以公办学校的特色为特色,步公办学校的后尘,尤其是离教育国际化的距离还相当遥远,在教育理念、方法、课程内容、评价体系等方面较为落后,难以满足人民群众对义务教育阶段高端化、特色化、多样化需求。随着公共财政对教育投入的不断增加,优质公办教育资源不断扩大,对许多民办学校来说,已事实上构成了生存危机。单靠一点生源竞争的技巧,已很难长久维持。

三、对政府如何进一步支持发展民办教育的建议

(一)要在观念上对民办教育有一个正确认识

在很多人的头脑里和政府部门的工作安排中,民办教育只是拾遗补缺。既然民办教育是一种补充性的需要,那么,当国家财政支出有能力举办教育时,民办教育就不应该获得政府的支持,而应该让其自行消亡。其实,这一观念早已被事实证明是错误的。民办教育至少有三个功能,非公办教育可以替代,那就是扩大教育资源的功能、提供更多的选择性的功能和激发教育活力的功能。从教育长远发展来看,单一的公办教育难以满足国家和人民群众的需要,只有同时吸引社会各界力量发展教育,建立并形成民办教育与公办教育共同发展的格局,才能实现教育现代化的战略目标,建设成为人力资源强国。这一点已经被写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)》中。

2015年第十二届全国人大常委会第十八次会议审议民办教育促进法修正案第二次审议稿。在审议稿中,第一条就是建议将促进法第十八条修改为:“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”同时指出,“非营利性民办学校的举办者不得取得办学效益,学校办学结余全部用于办学,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定分配。”目前在征求意见阶段,预见在不远的将来即将出台。这一思路明确了民办学校营利和非营利的区分,为各级政府按照国际的普遍做法,在实施分类管理的同时,探索建立相应的税收制度、捐赠制度、政府补贴和文化环境夯实基础。

(二)要对区域民办教育的发展作出宏观规划

一方面,要制订区域民办教育总体发展目标。在发展规模、发展领域和发展速度等方面,做到统筹考虑。其中有一点非常重要的是,在将民办教育纳入区域教育事业发展规划时,政府不能有包揽办学的想法,而是要为民办教育留足发展空间,即民办能办的事就让给民办,不断吸引和扩大民间资本进入教育领域。

另一方面,要加强对新办民办学校的审批管理。要适当提高办学标准,尤其是师资、安全、卫生等方面的要求不得降低;要鼓励、支持兴办上等级、高水平民办学校(包括幼儿园),积极探索多种形式的教育合作模式(包括组建教育集团、开展混合所有制实践、引进国际教育等);同时,还要建立健全行政执法机制,加大对无证无牌机构的取缔力度和对不合格学校的整改要求,做到不断净化民办教育市场,努力提升民办学校形象。

(三)要力争从多方面鼓励支持民办教育发展

民办教育的发展基于社会的需要,更离不开政府的支持。随着义务教育阶段民办教育综合改革进入深水区,有许多深层次的问题需要解决,这就势必要求我们加大改革力度,争取在关键领域实现政策性突破。

1、继续执行土地、税收优惠政策。但不同于以往的是,要按营利性、非营利性登记管理办法,采取相应的土地、税收优惠政策;要对兴办非营利性、上规模、高水平的民办学校(包括幼儿园)倾斜。

2、健全公共财政支持政策。主要有以下几方面:一是设立“民办教育发展专项资金”。即按照“财权与事权对等原则”,将支持民办教育发展资金列入同级财政预算,并做到与总体教育经费增长幅度保持基本一致,使民办教育财政投入与本区域民办教育的发展规模和客观需求相适应。二是落实十八届三中全会要求,尽快制定在民办教育方面“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度”的具体办法,明确财政支持的对象、项目、标准,重点支持非营利性民办学校的生均经费、教师保障、实习实训基地建设等,并加强经费使用的监管和绩效评价。对营利性民办学校采用市场调节、自负盈亏的方式。三是发挥财政“四两拨千斤”的作用,把有限的资金用于鼓励支持办好高水平学校。如,按照办学等级要求建设新校园,除了在土地划拨上给予支持,还按照建筑面积政府予以贴补;又如,通过启动和实施民办学校“学科优化工程”、“特色创建项目”、“教学卓越计划”等举措,引领和支持民办学校夯实发展基础、提高办学水平,促进民办教育内涵提升、转型发展。

3、加强师资队伍建设。师资是制约民办教育发展的“瓶颈”。其中,最关键的是要解决教师的身份问题、社会保障、退休待遇和职业发展能力问题。主要有以下几方面的工作:一是要继续实行公派教师制度,鼓励公办学校与民办学校开展教师交流,互帮互学,共同提高。二是要探索建立区域性民办学校教师人事管理服务中心,并考虑将“服务中心”定性为事业单位,争取按照全口径在校学生人数,核定民办学校教师事业编制数量,并参照公办学校教师“局聘校用”方式,将符合规定条件的民办学校教师统一纳入到“服务中心”管理平台,从而从源头上解决民办学校教师与公办学校教师的平等身份问题。三是要研究建立政府、学校、个人等各方面合理分担的社会保障机制,逐步推动民办学校教师社会保障水平不断提高,对“五险一金”不足部分,政府给予一定比例的财政补助。四是要保障和落实民办学校教师在资格认定、职称评审、科研申报、评优评先、奖励激励、培训培养等方面,与公办学校教师享有同等权益。五是要逐步建立民办学校教师从教津贴制度。

4、保证民办学校依法享有招生自主权。首先要满足义务教育的需要,按照就近入学的原则,解决本区域内适龄儿童、少年的入学问题,政府给予必要的生均公用经费补助。同时,为了解决人民群众选择教育的需要,允许有条件的、办有余力的民办学校,按照核定的办学规模进行跨区域招生,并在招生的方式、时间等方面不予人为的限制。政府要帮助民办学校招生,切实做好有关协调工作。

(四)要做好引导规范办学、提升质量的工作

就办学规范而言,要突出抓好以下几个环节:一是要完善民办学校法人治理结构。有关部门要督促民办学校建立健全理事会或董事会决策机制,逐步推进监事制度,规范和落实成员的构成、议事规则、运作程序等要求,依法制定学校章程,推进民主管理,保障校长依法行使职权,加快探索建立现代学校制度。二是要落实民办学校法人财产权。在尽可能减免资产过户所涉规费和帮助学校解决必要融资需求的基础上,有关部门要监督民办学校举办者依法履行出资义务,将出资用于办学的土地、校舍和其他资产,足额过户至学校名下,防范办学风险。三是要规范民办学校财务管理。有关部门要指导和督促民办学校严格执行相应会计制度,规范资金资产管理,并将民办学校财务规范管理的成效作为财政补助的重要指标和依据。

另外,就提升质量而言,作为政府部门也有许多工作可做。如,要抓好年检和督导评估关。通过发挥年检和督导评估的杠杆作用,鼓励和督促民办学校走创特色、提质量、塑品牌的内涵发展道路。民办学校要发展,就必须适应社会需求的不断变化升级;要是只停留在满足补充性需求为主上面,而不能转向满足人民群众对教育的选择性需求,终将会被历史所淘汰。又如,要抓好合作办学的引入关。为了迅速提升办学水平,民办学校亟需走合作办学之路,尤其是要多渠道引进国外优质教育资源,包括引进国际教师、开设国际课程、研发双语教材等,这对于提升我区民办教育的品质,打造区域教育的“高地”,都将会产生重大的作用和影响。

 

                             台州市民办教育协会副秘书长 《台州民办教育》主编  王康艺

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