重要言论
中国民办教育跨入“分类管理时代”
发布时间: 2017-3-31 13:28:31   点击率:62

                 对民办教育实施分类管理改革作出全面部署

国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《意见》),同时,也正式对外发布了《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》。其根本目的是,进一步鼓励社会力量兴办教育,在分类管理的制度框架下,突破政策瓶颈、加大扶持力度、规范办学行为,促进民办教育长远健康发展。其中的亮点包括:

首先,明确了民办学校分类法律框架下的施政原则。不管营利性还是非营利性民办学校,都要坚持党的教育方针、坚持公益方向,把社会效益放在首位。办好民办学校不仅是民办学校自己的事情,突出强调了优化发展环境的重要性,而且优化发展环境主要责任在于政府。办好民办学校,要靠改革,政府自身的改革是关键,上下联动是基本方式。

其次,确定了支持办学体制创新的办法。一是提出分类管理框架下“差别化政策体系”,鼓励两类民办学校发展,同时更加积极地扶持非营利性民办学校发展。提出了政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地供应、税收减免等措施,对营利性学校等扶持主要是政府购买服务和税收优惠。二是在放宽准入方面,首次以负面清单的方式提出具体措施:在法律没有禁止、不损害第三方利益和公共利益、不危害国家安全的情况下,政府不得限制。三是在拓宽融资渠道方面,提出鼓励多渠道投融资兴办教育,鼓励银行开发多种金融产品,这也是比较新的提法。另外,文件也提出鼓励探索混合所有制办学,从早先的文件限于职业教育扩大到更广泛的领域,必然会促进这一办学形式的发展。

第三,提出了完善扶持制度的总体要求。文件提出了八项措施,除《民办教育促进法修正案》已经涵盖的以外,还有以下亮点:一是要求各级政府加大对民办教育的财政扶持力度,扶持民办教育发展的资金要纳入预算,要完善政府补贴等扶持办法。二是在收费政策方面,提出要进行非营利性民办学校市场化收费改革试点,逐步实现市场化收费。三是在保障办学自主权方面,提出民办高职院校可以试点在招生总体规模下自主制定招生计划,这是招生计划管理制度的破冰之举。进一步强调了民办中小学依法自主招生的权力。四是在保障教师权益方面,明确了政府、学校、个人合理分担费用的教师社会保障机制,在教师流动、晋升等人事管理方面提出了一系列优化服务的措施。

第四,对完善现代学校制度、提高管理和办学水平提出了要求。一是进一步细化了学校内部治理结构特别是董事会、监事会的构成,党组织的建设,强调了教师、社会人士的参与;强调内部关键岗位亲属回避制度,并对校长任职条件作出了规定。二是对民办学校财务资产管理,提出落实并保护法人财产权、资产分类登记记账等措施,要求健全第三方审计、财务报告等制度。三是提高管理服务水平方面,要求各级政府更加重视民办教育,强化部门协调机制、提高服务效率和监督管理水平,并支持行业组织和第三方机构对民办学校参与民办学校治理和服务。

                   我国民办教育进入转型发展的关键阶段

我国民办教育发展的现状如何?

一是数量上稳步增长。总体来看,我国民办教育发展最快是在上世纪九十年代。进入新世纪,随着教育普及程度的极大提高,民办教育发展的速度明显趋稳。近十年来,尽管民办学校的举办者有时抱怨发展空间受到限制,但是各级各类民办学校稳步增长态势没有变化,除中等职业教育呈现负增长外,其他各级各类学校数量和在校生规模都呈现稳步增长,民办学前教育则更是迅猛发展。在由适龄人口下降带来规模发展空间不断压缩等情况下,民办学校正在显现其相对于公办学校的竞争优势。从历年全国教育事业发展统计公报中,可以看出以上趋势。

二是质量上明显提高。民办学校发展的初期阶段,是作为公办学校的补充而出现的。在义务教育全面普及、高等教育进入大众化阶段后,经过十几年的缓慢调整,民办学校的办学水平和教育质量明显提高。目前在许多大中城市,民办中小学已经体现出发展优势,成为选择性教育的主要承担者。中西部一些农村,民办中小学的吸引力已经明显高于公办学校。但民办高等学校整体质量与公办学校仍然存在不小差距。民办学校在办学体制创新方面优势明显,已经在一定程度上成为改革的促进因素,为公办学校提供了经验。

三是进入转型发展关键阶段。目前,我国教育总体上已经从规模扩张转向内涵式发展。与公办学校相比,在资金来源、教师待遇、政策环境、社会声誉等方面,民办学校仍然具有明显劣势。从发展空间看,民办学校需要在存量上做文章,需要在与公办学校竞争中求生存。如何利用体制机制灵活的优势提高教学质量,实现从提供补充型、模仿型教育服务向提供多样化、特色化、选择性的教育服务,是各级各类民办学校生存发展的关键。

                       民办教育发展的瓶颈待破解

目前,制约我国民办教育发展的瓶颈有哪些?

第一个瓶颈在于民办学校自身。秉承传统的办学理念、强化应试教育,过分追求经济效益、注重规模扩张,原生态的管理模式、经验式的内部治理等,都是民办学校转型发展需要迫切解决的问题。

第二个瓶颈在于政策环境。民办学校在营利性与非营利性不分的情况下发展了几十年,形成了既有发展思路和行为习惯。也正因如此,政府对于民办学校的扶持政策不能落实,或者力度不够。许多地方实际上存在对民办学校的歧视,有些地方有政府背景的民办学校对其他民办学校形成挤压,形成不公平竞争。

第三个瓶颈在于制度不健全。民办学校注册登记、资产管理、会计制度等尚未健全,国家财政体制、人事制度不够开放,教育服务业缺乏充分竞争和规范、公平的市场秩序等。分类管理的法律和政策制定实施,为解决政策和制度瓶颈提供了希望,但距离民办教育健康发展的要求尚远,还需长久不懈的努力。

                      建设统一开放、公平有序的教育服务市场

2016年11月通过的《民办教育促进法修正案》,加上这次颁布的《意见》和两个细则,形成了民办教育分类管理的法律政策框架,为民办教育健康长远发展奠定了基础。在此背景下,各级政府的首要任务就是落实好这三个文件。

首先,建议国务院对改革进程加强督促和指导。法律和文件对分类管理的主要事项作出了规定,但是对于扶持民办教育发展的政策规定还很原则、很宏观。出于照顾地方发展差距、尊重各地改革创新积极性的考虑,很多事项留给地方决定,但地方对民办教育的重视程度、财政能力、管理和政策水平等参差不齐,改革进程中涉及的财产、利益关系非常复杂,社会心理因素也会起到非常重要的作用,为保证改革平稳推进,需要加强国家层面的宏观指导和激励。文件中涉及教育之外的其他部门主管的政策,如财政、税收等,规定得最为模糊。过去改革试点等经验证明,国家层面的一些政策不变,地方的改革就无法获得实质性的进展。国务院要加强协调,督促这些部门落实法律和文件要求。

其次,建议改革进程中重视长远的制度建设。尽管现有的法律和文件对分类管理的主要事项进行了明确,但是离建成营利性和非营利性分类发展的两套制度体系,差距还很大。非营利性学校举办主体、审批和注册的顺序等方面尚未理顺,在未来发展中可能会遇到新的问题。差别化扶持政策还不够清晰,也不够有力,一些政策关系到其他方面的法律法规修改、政策的完善。如现有的税收、财政、人事等政策制度,形成阻碍民办教育发展的许多壁垒,涉及到更广泛的制度建设。对于两类民办学校内部治理结构的规定也还不够清晰,应多借鉴国际上非营利组织发展的成熟经验,同时识别我国国情下创新的性质和方向。

第三,要制定鼓励教育服务业发展的产业政策。放开举办营利性民办学校,是一个政策杠杆,对于加快教育服务业发展具有明显的刺激作用。但是在营利性学历教育之外,继续教育和培训、与教育相关的资源和课程开发、专业技术和管理服务是发展的重点,具有更为广阔的市场前景。把教育服务业发展纳入现代服务业范畴,制定政府购买服务、税收、人才等方面的优惠政策,发动行业企业制定产品质量标准,规范市场行为,建设统一开放、公平有序的教育服务市场,应是推动经济转型发展、深化供给侧结构性改革的重要内容。

(本文根据王烽在2017年2月8日答《中国经济时报》记者提问时所讲的话整理而成,作者系教育部教育发展研究中心教育体制改革研究室主任

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